2013年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》(國發(fā)［2013］33號，下稱“33號文”)提出，支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)，授權(quán)中國鐵路總公司依法盤活利用其原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地。相關(guān)政策由國土資源部牽頭制定。
2013年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》(國發(fā)［2013］33號，下稱“33號文”)提出，支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)，授權(quán)中國鐵路總公司依法盤活利用其原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地。相關(guān)政策由國土資源部牽頭制定。
33號文發(fā)布后已半年多，記者獲悉，國土部初步形成了一份鐵路沿線土地綜合開發(fā)的方案，并已征求各部門、單位意見。國土部和國家發(fā)改委也形成了打造“鐵路城鎮(zhèn)綜合體”的共識。
這一政策思路被寄予厚望：既有利于緩解鐵路建設(shè)和運(yùn)營的資金難題，構(gòu)建鐵路投資盈利模式，激活中鐵總的“造血”能力，吸引社會資本進(jìn)入；又能通過沿線土地綜合開發(fā)和城市總體規(guī)劃的融合，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，帶動地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)區(qū)域融合。
如此龐大的計(jì)劃，勢必面臨包括政策及制度的多方探索。國土部副部長王世元在接受記者采訪時(shí)坦言：“這是個(gè)大政策，涉及到土地出讓制度，又涉及到發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，到底要以什么樣的優(yōu)惠政策吸引企業(yè)參與，一下子定不下來?！?/DIV>
TOD模式
國土部一位負(fù)責(zé)人在近期一次內(nèi)部會議上透露，在研究制定相關(guān)政策的過程中，國土部已經(jīng)和國家發(fā)改委形成了一項(xiàng)打造“鐵路城鎮(zhèn)綜合體”的思路共識。
“就是允許把鐵路周邊一部分土地增值收益返給鐵路公司，綜合鐵路站場和周邊土地物業(yè)開發(fā)規(guī)劃，用鐵路串起新城建設(shè)，帶動區(qū)域一體化?！边@位負(fù)責(zé)人表示，決策層對于該思路也表示了贊同。
國土部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人告訴記者，推進(jìn)鐵路周邊土地綜合開發(fā)，采取TOD模式(以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式)推動發(fā)展新型城鎮(zhèn)，一直是土地利用方式的重要探索方向。“鐵路城鎮(zhèn)綜合體”正是探索TOD模式的重要形式。
“國際上有很多成功的經(jīng)驗(yàn)，比如歐洲，大量的通勤交通是靠鐵路來完成的。采取TOD模式，沿著交通干線串糖葫蘆似的布置居民點(diǎn)，從而形成具有一定功能的衛(wèi)星城鎮(zhèn)?！敝袊鞘幸?guī)劃師學(xué)會秘書長石楠表示。
石楠認(rèn)為，相比公路周邊分散而低效的土地開發(fā)利用模式，空間距離在200-1000公里的城市群，最適合通過建設(shè)城際鐵路進(jìn)行串聯(lián)。這有利于提高土地利用效率，防止城市“攤大餅”式蔓延。
一些省市走在了前面。如廣東省在2012年1月份出臺的《關(guān)于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機(jī)制的意見》中，便提出通過TOD模式打造“城市綜合體”的概念。
國土部、國家發(fā)改委等部門曾多次到廣東進(jìn)行調(diào)研，對其通過將城際鐵路建設(shè)與沿線土地開發(fā)相結(jié)合籌集資金、規(guī)劃建設(shè)鐵路小鎮(zhèn)、推動珠三角區(qū)域城市群發(fā)展的做法，給予了肯定。
據(jù)國土部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人透露，國土部已經(jīng)形成了鐵路沿線土地綜合開發(fā)的政策初稿，并征求了財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、中鐵總、國務(wù)院法制辦等部門、單位的意見，意見分歧“相當(dāng)大”，何時(shí)能形成最終上報(bào)方案尚不確定。
中鐵總考量
中鐵總對于鐵路城鎮(zhèn)綜合體一直持積極態(tài)度，并有意在今年的鐵路開發(fā)建設(shè)中引入實(shí)踐。其對鐵路城鎮(zhèn)綜合體的興趣，很大程度上源于破解債務(wù)困境的緊迫性。
按照33號文要求，國土部牽頭制定的鐵路沿線土地綜合開發(fā)政策，不僅要有利于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，還有利于解決中鐵總面臨的債務(wù)困境，并尋找鐵路投資新的盈利模式。
近年來中鐵總在鐵路建設(shè)中，過分依賴債務(wù)性融資，導(dǎo)致其資產(chǎn)負(fù)債率一直呈攀升趨勢。
中鐵總今年3月7日發(fā)布的《中國鐵路總公司2014 年度第一期短期融資券募集說明書》顯示，截至2013年三季度末，中鐵總的總負(fù)債已經(jīng)超過3.06萬億，資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)63.2%。
這份說明書還特別說明，隨著鐵路“十二五”發(fā)展規(guī)劃的逐步實(shí)施，發(fā)行人資產(chǎn)負(fù)債率仍可能進(jìn)一步上升，存在資本支出進(jìn)一步增加的風(fēng)險(xiǎn)。
過去多年，中鐵總將鐵路及站點(diǎn)建成后，地方政府通過出讓、開發(fā)鐵路站場附近的土地，獲得了大量增值收益，由于政策原因，中鐵總未能從中獲益。
北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授武劍紅介紹，大約十年前，就曾有專家建議通過對鐵路沿線土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，籌集資金，但未獲重視，當(dāng)時(shí)的政策條件也不允許。
鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院的一位專家告訴記者，原來國家對鐵路建設(shè)用地卡得很緊，要求鐵路正線、站場用地盡可能節(jié)約，且只能用于鐵路客貨運(yùn)輸。
33號文件出臺后，允許將鐵路建設(shè)與周邊土地資源商業(yè)開發(fā)及城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來，獲得開發(fā)收益，這對鐵路公司而言無疑是重大政策利好。
“33號文件頒布后，中鐵總非常重視，并要求新的客專設(shè)計(jì)都要進(jìn)行商業(yè)開發(fā)方面的研究，如鐵路站場紅線內(nèi)外土地規(guī)劃如何兼顧商業(yè)開發(fā)。”鐵道第三勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司一位工程師說。
2014年1月，中國鐵路招標(biāo)網(wǎng)發(fā)布了《中國鐵路總公司土地評估和土地授權(quán)經(jīng)營資產(chǎn)處置項(xiàng)目評估機(jī)構(gòu)選聘招標(biāo)公告》。通過招標(biāo)，聘請國內(nèi)專業(yè)機(jī)構(gòu)，對全國18個(gè)鐵路局、直屬專業(yè)運(yùn)輸公司和鐵道科學(xué)研究院的鐵路用地進(jìn)行價(jià)值評估，重點(diǎn)是摸清哪些地塊具有商業(yè)開發(fā)價(jià)值。
2月23日至24日，中鐵總召開資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作會議。中鐵總副總經(jīng)理彭開宙在部署工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，2014年在土地綜合經(jīng)營開發(fā)方面要取得突破性進(jìn)展。2月25日，中鐵總土地評估和土地授權(quán)經(jīng)營資產(chǎn)處置項(xiàng)目評估機(jī)構(gòu)選聘招標(biāo)工作啟動。
“目前我們正在一邊做準(zhǔn)備，一邊等待配套政策?！币晃恢需F總?cè)耸扛嬖V記者。
收益之爭
中鐵總的“算盤”，卻引起各主管部門的分歧。爭議主要集中在鐵路沿線土地開發(fā)主體、開發(fā)規(guī)模、開發(fā)模式、增值收益分配等方面。
記者了解到，中鐵總在國土部征求意見時(shí)，曾希望借鑒“港鐵模式”。
概括而言，港鐵模式是指將軌道交通和沿線物業(yè)捆綁統(tǒng)一開發(fā)。港鐵公司在地鐵建設(shè)前期就獲得地鐵沿線有關(guān)車站、車場、上蓋和周邊地區(qū)的開發(fā)權(quán)，開發(fā)商按照港鐵公司所定標(biāo)準(zhǔn)興建物業(yè)并向政府繳付地價(jià)，物業(yè)出售或后期運(yùn)營利潤雙方“五五分成”。
但是港鐵模式在內(nèi)地面臨的最大障礙就是土地出讓制度。法律規(guī)定，劃撥用地不能直接進(jìn)行商業(yè)物業(yè)及住宅開發(fā)，必須經(jīng)出讓補(bǔ)交地價(jià)后才能進(jìn)行。33號文也規(guī)定：“開發(fā)利用授權(quán)經(jīng)營土地需要改變土地用途或向中國鐵路總公司以外的單位、個(gè)人轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)依法辦理出讓手續(xù)”。這就意味著中鐵總要盤活其原生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地，首先需要變更土地用途。
國土部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人分析認(rèn)為，土地出讓有協(xié)議和招拍掛兩種。33號文說依法辦理出讓手續(xù)，“沒說一定要招拍掛”。中鐵總也更傾向以協(xié)議出讓的方式從地方政府手里拿地。
該負(fù)責(zé)人介紹說，協(xié)議出讓最關(guān)鍵的是原土地權(quán)屬人可以繼續(xù)使用這塊地，而且補(bǔ)繳的地價(jià)只要不低于最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就是合法的。這意味著協(xié)議出讓形成的地價(jià)要比招拍掛低很多。
問題在于，對于土地所在地的地方政府來說，他們卻更愿意將土地收回重新組織招拍掛，因?yàn)樵鲋凳找鏁吆芏唷?/DIV>
國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所運(yùn)輸管理研究室主任劉斌認(rèn)為，土地如果協(xié)議出讓給鐵路公司，實(shí)際上等于各級政府去補(bǔ)貼鐵路，擠占了地方本就有限的財(cái)力，會降低地方政府今后推進(jìn)鐵路建設(shè)的積極性。
此外，在新建鐵路沿線土地綜合開發(fā)的用地規(guī)模上，各方也有不同看法。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，鐵路用地紅線外的土地增值收益全部應(yīng)歸地方政府所有。也就是說，紅線怎么劃定，直接影響到地方政府的收益和讓利規(guī)模。
前述國土部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，開發(fā)規(guī)模如何劃定、中鐵總是否可以一二級聯(lián)動、土地增值收益如何分成、土地指標(biāo)如何分配、政策是否包含已建成高鐵站點(diǎn)周邊土地開發(fā)等等，均存在爭議，目前“無法定論”。
地方探路
不只中鐵總憂慮相關(guān)政策的難產(chǎn)，各省市鐵路建設(shè)投資平臺也在熱切盼望國土部能出臺相關(guān)配套政策。
在鐵道部時(shí)期，各省市政府只是鐵路建設(shè)中的配角。2011年后，由于鐵道部集中力量建設(shè)國家干線鐵路，鐵道部隨后決定將地方鐵路投融資、建設(shè)及運(yùn)營主導(dǎo)權(quán)下放給地方政府，各省鐵路投資建設(shè)平臺隨即迎來了融資難題。
浙江省鐵路投資集團(tuán)有限公司(下稱“浙江鐵投”)采取了多元化發(fā)展的方式，通過在科技化工、房地產(chǎn)業(yè)、裝備制造、金融服務(wù)等領(lǐng)域培育優(yōu)勢企業(yè)，獲得利潤，反哺鐵路建設(shè)，這一模式正在被其他省市鐵投公司效仿。
廣東省在全國率先進(jìn)行“城際軌道交通加土地綜合開發(fā)”的嘗試，也是目前全國惟一在地方鐵路建設(shè)中進(jìn)行此項(xiàng)嘗試的地區(qū)。
2012年1月，廣東省政府印發(fā)《關(guān)于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機(jī)制的意見》，明確采取TOD模式，推進(jìn)城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)，打造一批“城市綜合體”。沿線土地綜合開發(fā)的收益，首先用于彌補(bǔ)城際軌道交通項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營的資金缺口。
廣東省發(fā)改委主任李春洪在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)坦言，廣東在TOD開發(fā)實(shí)踐工作中，還存在一些政策層面需要破解的問題。
李春洪介紹說，建設(shè)用地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，必須經(jīng)過政府收儲后進(jìn)行招拍掛，增加了TOD模式土地開發(fā)的難度。另外，對軌道交通站場土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，是否可以減免土地增值稅？如果按目前標(biāo)準(zhǔn)征收，土地開發(fā)利潤會大幅減少，同樣難以形成對公益性事業(yè)的支持。
此外，軌道交通站點(diǎn)的地上地下空間產(chǎn)權(quán)如何分割也是一個(gè)問題。目前，對鐵路站場“分層設(shè)權(quán)”的問題，既缺乏明確的法律界定，也沒有很好的實(shí)際解決辦法。
市場主導(dǎo)
在國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所運(yùn)輸管理研究室主任劉斌看來，鐵路沿線土地綜合開發(fā)可有三種模式：一是全權(quán)交給鐵路公司來操作；二是鐵路公司和地方政府合作；三是地方政府主導(dǎo)，并把土地增值利益一部分返還給鐵路公司。他認(rèn)為雙方合作的方式最為合理，也最為現(xiàn)實(shí)。
對于存量鐵路用地的商業(yè)開發(fā)，他建議給予特殊政策，由中鐵總統(tǒng)一負(fù)責(zé)土地綜合開發(fā)規(guī)劃修編和土地屬性變更工作，再由中鐵總與地方政府合作進(jìn)行土地一級開發(fā)，招拍掛進(jìn)行二級開發(fā)。
對于新建鐵路沿線土地的綜合開發(fā)，劉斌認(rèn)為也需變更相關(guān)政策，即地方政府返還部分出讓收益給鐵路公司。返還多少，可依據(jù)鐵路建設(shè)情況和土地增值價(jià)值測算確定。
北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，對于城際間鐵路建設(shè)，要促動鐵路建設(shè)用地規(guī)劃和周邊土地開發(fā)規(guī)劃協(xié)同，允許捆綁出讓，并將鐵路沿線土地招拍掛出讓后的增值收益中的一部分返補(bǔ)給鐵路公司。至于“紅線”范圍劃多大、增值收益返多少，應(yīng)該讓雙方依據(jù)具體項(xiàng)目情況進(jìn)行合理測算后協(xié)商確定。
“政策制定不能違背現(xiàn)行法律規(guī)定，不能影響工程安全，要節(jié)約集約用地，保證資金安全?！鄙鲜鰢敛肯嚓P(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，國土部的政策底線，是搭設(shè)一個(gè)平臺，由鐵路公司和地方政府去談判，“依據(jù)市場規(guī)則，自己談”。
